Kommunalfinanzen: Warum die Stadtkasse leer bleibt

Die Kommunalfinanzen stecken im tiefsten Loch seit der Wiedervereinigung. Noch treibt nicht die wegbrechende Gewerbesteuer das Rekorddefizit, sondern die Sozialausgaben. Doch die Steuerbasis erodiert längst, still und mit Ansage.

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Kommunalfinanzen klingen nach trockener Kämmerei, entscheiden aber darüber, ob im Ort das Hallenbad heizt oder die Brücke hält. 31,9 Milliarden Euro Defizit haben die Städte und Gemeinden 2025 aufgehäuft, das höchste Minus seit 1990.

Geschlossene Schwimmbäder, zerbröselnde Straßen, gekürzte Büchereistunden haben eine gemeinsame Wurzel. Diese Wurzel liegt tiefer als der nächste Sparhaushalt, nämlich in der Frage, woher das Geld kommt und wie verletzlich diese Quellen sind.

Bevor es um Schuld und Reform geht, lohnt der nüchterne Blick auf die Mechanik. Kommunalfinanzen sind kein Buchhaltungsdetail, sondern der Ort, an dem sich Bundespolitik, Landespolitik und lokale Wirtschaftskraft treffen. Wo dieses Dreieck aus dem Gleichgewicht gerät, spürt es zuerst der Bürger vor dem geschlossenen Rathausschalter.

Das Wichtigste in Kürze

Städte und Gemeinden finanzieren sich zu rund der Hälfte aus Steuern. Die beiden größten Säulen, Gewerbesteuer und Einkommensteueranteil, hängen direkt an der Konjunktur.
Das Rekorddefizit von 31,9 Milliarden Euro treiben 2025 vor allem die Sozial- und Personalausgaben, noch nicht ein Einbruch der Gewerbesteuer.
Die Deindustrialisierung wirkt zeitverzögert. Rund 266.000 verlorene Industriejobs seit 2019 zehren über den Einkommensteueranteil an der zweiten Steuersäule.
Ein Investitionsrückstand von 231 Milliarden Euro und steigende Kassenkredite bilden eine Abwärtsspirale, die den Standort weiter schwächt.

Wie finanzieren sich Städte und Gemeinden?

Sparschwein — Gemeinden finanzieren sich zu etwa 50% aus Steuern und zu 50% aus Gebühren, staatlichen Zuweisungen und Eigeneinnahmen, was vielfältig wirkt, aber fragil ist

Eine Gemeinde ist kein Unternehmen, das Umsatz macht, sondern ein Mischwesen aus Steuerempfänger, Gebühreneintreiber und Bittsteller. Grob die Hälfte der Einnahmen stammt aus Steuern, den Rest bestreiten Gebühren, Zuweisungen der Länder und eigene Erträge. Das klingt breit aufgestellt, ist aber trügerisch.

Innerhalb des Steuerblocks dominieren zwei Posten. Nach Zahlen des DIW Berlin entfallen auf die Gewerbesteuer und den kommunalen Anteil an der Einkommensteuer je etwa 20 Prozentpunkte der Gesamteinnahmen, auf die Grundsteuer gut acht, auf den Umsatzsteueranteil rund zwei.

Rechnet man das zusammen, hängen rund 40 Prozent der kommunalen Finanzierung an ertragsabhängigen Steuern. Steigen die Unternehmensgewinne und die Löhne, klingelt die Kasse. Fällt beides, versiegt sie im selben Takt.

Die Gewerbesteuer erheben die Gemeinden selbst, über einen eigenen Hebesatz. Beim Einkommensteueranteil dagegen sind sie nur Mitfahrer. 15 Prozent des örtlichen Lohn- und Einkommensteueraufkommens fließen ihnen nach dem Gemeindefinanzreformgesetz zu, ohne dass sie am Steuersatz drehen könnten.

Bei der Grundsteuer kommt hinzu, dass die Reform von 2025 vielerorts für Streit über höhere Hebesätze gesorgt hat. Wer verstehen will, warum ausgerechnet diese ortsfeste Abgabe die Rechnung für leere Kassen weiter erhöht, findet die Details in unserer Analyse zur Grundsteuerreform.

Dann die zweite Hälfte, die keine Steuern sind. Gebühren für Müll, Wasser, Abwasser und Kita sollen kostendeckend sein, sind es aber selten. Schlüsselzuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich der Länder gleichen Unterschiede zwischen armen und reichen Kommunen aus, folgen aber der Steuerkraft und schrumpfen daher genau dann, wenn die Steuern ohnehin schwächeln.

Und dann fließt Geld auch wieder ab. Die Kreisumlage zieht der Landkreis von den Gemeinden ein, die Gewerbesteuerumlage geht an Bund und Land. Was am Ende in der Stadtkasse bleibt, ist deutlich weniger als die Bruttosumme, die in jeder Statistik so imposant aussieht.

Einnahmequelle	Anteil (Ø)	Steuerbarkeit der Kommune
Gewerbesteuer	rund 20 %	eigener Hebesatz, aber stark schwankend
Einkommensteueranteil	rund 20 %	kein Einfluss, fester 15-Prozent-Anteil
Grundsteuer	gut 8 %	eigener Hebesatz, stabil, seit 2025 reformiert
Umsatzsteueranteil	rund 2 %	kein Einfluss, verteilt nach Schlüssel
Gebühren und Beiträge	variabel	begrenzt, an Kostendeckung gebunden
Schlüsselzuweisungen	variabel	kein Einfluss, folgen der Steuerkraft

Vereinfachte Übersicht der wichtigsten kommunalen Einnahmen. Quelle: DIW Berlin, Gemeindefinanzreformgesetz.

≈ 40 %

der kommunalen Finanzierung hängen an ertragsabhängigen Steuern. Bricht die Konjunktur ein, bricht dieser Anteil zuerst weg.

Steuern: rund die Hälfte der Einnahmen

Gewerbesteuer~20 %

Einkommensteueranteil~20 %

Grundsteuer~8 %

Umsatzsteueranteil~2 %

Die andere Hälfte

Gebühren und Beiträge für Müll, Wasser, Abwasser, Kita und Verwaltungsakte

Schlüsselzuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich der Länder

Umlagen fließen ab: Kreisumlage und Gewerbesteuerumlage mindern das Netto

Kassenkredite stopfen die Lücke, wenn nichts mehr reicht

Aus diesem Bauplan folgt ein Befund, den kaum ein Rathaus gern ausspricht. Die eigene Gestaltungsmacht der Gemeinden ist klein, ihre Abhängigkeit von Konjunktur und Landespolitik groß. Selbstverwaltung steht im Grundgesetz, die Kasse dafür füllen andere.

Ein Blick in die Systematik erklärt, warum die Kommunalfinanzen so anfällig sind. Die amtliche Statistik trennt Kern- und Extrahaushalte, also die eigentliche Verwaltung und die ausgegliederten Betriebe wie Stadtwerke oder Wohnungsgesellschaften. Das Rekorddefizit steckt fast vollständig in den Kernhaushalten, dort, wo Pflichtaufgaben und Sozialleistungen liegen.

Die Gebühren wiederum folgen dem Äquivalenzprinzip, sie sollen den Aufwand einer Leistung decken, nicht mehr. Steigen die Kosten für Müllabfuhr oder Abwasser, ziehen zwar die Gebühren nach, doch politisch sind Erhöhungen heikel und laufen den realen Kosten oft hinterher. Ein Gewinnhebel ist die Gebühr also nicht, eher ein Kostendämpfer.

Bei den Zuweisungen entscheidet die Verbundquote, also der Anteil am Landessteueraufkommen, den ein Bundesland an seine Kommunen weiterreicht. Diese Quote legt der Landtag fest, nicht die Gemeinde. Damit hängt ein gewichtiger Teil der Kommunalfinanzen an einer politischen Größe, auf die kein Bürgermeister direkten Zugriff hat.

Erst die Doppik macht sichtbar, was lange verborgen blieb. Die doppelte Buchführung bilanziert auch den Wertverzehr, also die schleichende Abnutzung von Schulen, Brücken und Kanälen. Viele Kommunen erreichen zwar einen ausgeglichenen Zahlungsstrom, verbrauchen aber ihr Vermögen, ohne es zu ersetzen. Diese stille Variante der Überschuldung zeigt keine Kassenstatistik sofort an.

Zum Vergleich lohnt der Blick über die Grenze. In vielen Ländern finanzieren sich Kommunen breiter, etwa über eine kommunale Einkommen- oder Grundsteuer mit spürbarem Gewicht. Die deutsche Konstruktion setzt dagegen stark auf die konjunkturabhängige Gewerbesteuer, was die Kommunalfinanzen anfälliger macht als anderswo. Diese Eigenheit ist historisch gewachsen, nicht naturgegeben.

Hinzu kommt ein rechtlicher Zwang, den Unternehmen nicht kennen. Die Gemeindeordnungen verlangen einen ausgeglichenen Haushalt. Eine Stadt, die ihn verfehlt, landet unter der Aufsicht des Landes mit Haushaltssicherungskonzept und Genehmigungsvorbehalt. Diese Kontrolle nimmt klammen Städten den letzten Rest an Gestaltungsfreiheit, den ihnen die Kommunalfinanzen noch lassen.

Wichtig ist es, ein Missverständnis auszuräumen. Ein hoher Kassenbestand am Jahresende bedeutet nicht automatisch eine gesunde Stadt, weil ein Großteil davon aus Krediten und durchlaufenden Posten besteht. Erst der Blick auf das strukturelle Ergebnis zeigt, wie es um die Kommunalfinanzen wirklich steht.

Ein Satz vorweg zur Einordnung der Summe. 31,9 Milliarden Euro Minus klingen abstrakt, entsprechen aber grob dem, was Bund und Länder Jahr für Jahr in einzelne Großprojekte stecken. Auf die Kommunen heruntergebrochen bedeutet die Zahl gekürzte Leistungen in fast jedem Ort, weil die Last der Kommunalfinanzen breit gestreut ist.

Die Gewerbesteuer: das volatilste Standbein

Ein Hocker mit einer Schale voller Münzen und der Aufschrift „Gewerbesteuer“ auf Holz, freigestellt — Netto stieg die Gewerbesteuer 2025 nur um 1,0 Prozent, während die Ausgaben um ein Vielfaches zulegten.

Die Gewerbesteuer ist der Stolz und der Fluch der Kommunen zugleich. Keine andere große Steuer lässt sich vom Rathaus so direkt beeinflussen und keine schwankt so launisch.

Der Grund liegt in ihrer Bemessungsgrundlage. Besteuert wird der Ertrag der Betriebe und Erträge schwanken heftiger als Löhne oder Grundbesitz. Ein gutes Jahr der lokalen Industrie füllt die Kasse, ein schlechtes reißt ein Loch, das sich über Jahre zieht.

Dazu kommt die Klumpengefahr. In vielen Städten hängt ein Großteil des Aufkommens an einer Handvoll großer Zahler. Verlagert ein Werk seine Gewinne, schließt einen Standort oder verrechnet Verluste, bricht nicht ein Prozent weg, sondern ein Viertel des Gewerbesteueraufkommens auf einen Schlag.

Genau deshalb war die Abhängigkeit von der Gewerbesteuer schon in den Sechzigern das Motiv der Gemeindefinanzreform. Damals lag der Anteil in manchen Gemeinden über 80 Prozent und die Konjunkturanfälligkeit galt als untragbar. Der Einkommensteueranteil ab 1970 sollte die Basis verbreitern und verstetigen.

Gelöst hat das die Grundschwäche nicht. Die Gewerbesteuer bleibt prozyklisch, sie verstärkt also den Konjunkturzyklus, statt ihn abzufedern. Im Aufschwung sprudelt sie über, im Abschwung fällt sie am tiefsten und die Kommune muss ausgerechnet dann sparen, wenn die soziale Not im Ort am größten ist. Diese Gleichzeitigkeit ist der Konstruktionsfehler.

Man stelle sich einen Handwerksbetrieb vor, dessen komplettes Monatseinkommen vom größten Kunden abhängt und der zugleich seine Fixkosten nicht senken darf. So ungefähr steht eine Industriestadt da, deren Haushalt am Ertrag zweier Fabriken hängt. Planungssicherheit sieht anders aus.

Technisch entsteht die Gewerbesteuer aus dem Gewerbeertrag, multipliziert mit der Steuermesszahl und dem örtlichen Hebesatz. Hinzurechnungen und Kürzungen verkomplizieren die Bemessung, doch der Kern bleibt simpel: Je höher der Ertrag der Betriebe, desto höher die Steuer. Diese direkte Kopplung an den Unternehmensgewinn macht die Einnahme berechenbar unberechenbar.

Der Hebesatz erzeugt zudem einen Standortwettbewerb. Kleine Gemeinden wie Monheim am Rhein haben mit extrem niedrigen Hebesätzen große Konzerne angelockt und ihren Nachbarn Aufkommen entzogen. Dieser Steuerwettbewerb verschiebt Geld zwischen Kommunen, ohne dass gesamtwirtschaftlich ein Euro mehr entsteht, wodurch sich die Spreizung der Kommunalfinanzen vergrößert zusätzlich.

Historisch zeigt sich die Volatilität in jeder Krise. Nach der Finanzkrise 2009 ist das Gewerbesteueraufkommen bundesweit zweistellig eingebrochen, ähnlich im Corona-Jahr 2020. Jedes Mal folgte ein Investitionsknick, weil die Städte sofort sparen mussten. Die Gewerbesteuer wirkt damit weniger wie ein Fundament als wie ein Konjunkturbarometer mit angeschlossener Kasse.

Ein Freibetrag federt die Last für kleine Betriebe ab, Personengesellschaften rechnen die Gewerbesteuer zudem teils auf die Einkommensteuer an. Unterm Strich zahlen vor allem Kapitalgesellschaften kräftig, was die Einnahme noch stärker an wenige große Zahler bindet. Genau diese Konzentration macht die Gewerbesteuer für die Kommunalfinanzen so zittrig.

Das Rekorddefizit 2025 und seine wahren Treiber

Schere zerschneidet „Haushalt 2025“-Papier; Klingen beschriftet; Sparschwein-Anhänger — 31,9 Milliarden Euro Defizit 2025, das höchste kommunale Minus seit der Wiedervereinigung.

Hier lohnt die Gegenprobe, denn die naheliegende Erzählung stimmt nur halb. Das Defizit von 31,9 Milliarden Euro entstand 2025 nicht, weil die Gewerbesteuer eingebrochen wäre. Netto ist sie laut Statistischem Bundesamt sogar leicht gestiegen, um 1,0 Prozent.

Der Ausschlag kommt von der Ausgabenseite. Die Sozialleistungen der Kommunen sind 2024 um 11,7 Prozent auf 84,5 Milliarden Euro geklettert, vor allem wegen höherer Regelsätze bei Sozialhilfe und Bürgergeld. Die bereinigten Ausgaben der Kernhaushalte wuchsen im selben Jahr um 8,8 Prozent, deutlich schneller als jede Einnahme.

Dazu die Personalkosten, die mit jeder Tarifrunde steigen und sich kaum drücken lassen, weil die Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst seit Jahren wächst. Wie viele Menschen inzwischen für den Staat arbeiten, hat eigene Dynamik und macht die Ausgabenseite starr.

Das ergibt eine Schere. Die eine Klinge sind die Ausgaben, die schnell und pflichtgebunden wachsen. Die andere sind die Einnahmen, die konjunkturabhängig träge folgen. Zwischen beiden klafft das Defizit und 2025 ist es weiter aufgegangen, nicht weil eine Einnahme kollabiert wäre, sondern weil beide Klingen gegeneinander laufen.

Vom Randproblem zum Rekord

6,6

2023

24,8

2024

31,9

2025

> 35

Prognose

+11,7 %

Sozialleistungen 2024 auf 84,5 Mrd. Euro. Die schnelle Klinge der Schere.

+1,0 %

Gewerbesteuer netto 2025. Noch kein Einbruch, aber auch kein Puffer.

231 Mrd.

Investitionsrückstand. Schulen und Straßen zuerst.

+16,5 %

Kassenkredite binnen eines Jahres. Der Dispo der Städte wächst.

Die Bertelsmann Stiftung hat in ihrem Kommunalen Finanzreport 2025 denselben Mechanismus beschrieben. Die Steuereinnahmen stagnieren infolge schwacher Konjunktur, während Personal, Sachaufwand und Soziales ungebremst wachsen. Die Inflation hat das Ausgabenniveau zudem dauerhaft angehoben, nicht nur für ein Jahr.

Ehrlich benannt heißt das: Die Industrie ist an diesem konkreten Rekord noch nicht die Hauptschuldige. Die Industrie wirkt hier als langsame Klinge, die Sozialausgaben als schnelle. Doch genau diese Reihenfolge macht die Lage gefährlicher, nicht harmloser, denn die zweite Klinge schärft sich gerade erst.

Die Ausgabenseite verdient einen genaueren Blick, denn dort entscheidet sich das Schicksal der Kommunalfinanzen. Der größte Treiber ist die Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung, ein Rechtsanspruch, dessen Kosten seit Jahren zweistellig wachsen. Hinzu kommen die Kosten der Unterkunft für Bürgergeld-Beziehende und die Aufwendungen für Geflüchtete, die überwiegend vor Ort anfallen.

Diese Posten eint eine Eigenschaft, die sie so tückisch macht. Keiner davon lässt sich per Ratsbeschluss kürzen, denn alle beruhen auf Bundesrecht. Der kommunale Haushalt hat auf seiner größten Ausgabenseite also kaum ein Ventil, während die Einnahmen frei nach Konjunktur schwanken.

Das Deutsche Institut für Urbanistik hat für die KfW erhoben, wie flächendeckend der Einbruch ist. Neun von zehn Kommunen blicken pessimistisch in die Zukunft und die Zahl der Kämmereien, die ihre Lage als mangelhaft bewerten, klettert von Jahr zu Jahr. Ein einzelner Einmaleffekt wie die reformierte Grundsteuer ändert daran wenig, weil er die strukturelle Lücke nur für ein Jahr kaschiert.

Auch die Personalkosten verdienen eine Zahl. Der jüngste Tarifabschluss im öffentlichen Dienst hat die Gehälter deutlich angehoben, was gerecht sein mag, die kommunalen Etats aber zusätzlich belastet. Jede Lohnrunde hebt eine Ausgabe, die praktisch nicht mehr sinkt, was das strukturelle Ungleichgewicht im Haushalt zementiert.

Kurios wirkt dabei ein scheinbarer Widerspruch. Bundesweit meldet der Fiskus Jahr für Jahr neue Steuerrekorde, während die Städte immer tiefer ins Minus rutschen. Der Grund liegt in der Verteilung: Die Ausgaben der Kommunen wachsen schneller als ihr Anteil am Steuerkuchen, weshalb die Rekorde in der Statistik stehen, nicht in der Stadtkasse.

Deindustrialisierung: die Zeitbombe unter der Steuerbasis

Zerbröckelnde Betonsäule, darauf Fabrikmodell, daneben Wecker, herabfallende Steinblöcke mit „266.000 JOBS“ — Seit 2019 sind rund 266.000 Industriejobs verschwunden, allein 2025 etwa 120.000.

Jetzt zur langsamen Klinge. Die deutsche Industrie schrumpft, nicht als Momentaufnahme, sondern als Trend. Das Institut der deutschen Wirtschaft beziffert die industrielle Wertschöpfung zum Jahresende 2025 auf 7,5 Prozent unter ihrem letzten Höhepunkt von Ende 2017.

Am Arbeitsmarkt ist das längst sichtbar. Seit dem Vorkrisenjahr 2019 sind rund 266.000 Industriejobs verschwunden, allein 2025 etwa 120.000. Besonders hart trifft es die Autobranche, die seit 2019 gut 111.000 Stellen verloren hat.

Hier schließt sich der Kreis zur Kämmerei. Verschwindet ein Industriejob, verschwindet nicht nur Gewerbesteuer, sondern auch der Lohn, der dahinterstand. Und Lohn ist die Bemessungsgrundlage des Einkommensteueranteils, jener zweiten Säule, die 1970 doch gerade die Stabilität bringen sollte.

Beide großen Steuersäulen speisen sich also aus derselben Quelle, der lokalen Wirtschaftskraft. Fällt ein Werk weg, trifft das die Gewerbesteuer sofort und den Einkommensteueranteil mit Verzögerung. Von einer echten Risikostreuung kann keine Rede sein, die Basis ist schmaler, als die Statistik vorgaukelt.

Dazu die Insolvenzen. Die Creditreform Wirtschaftsforschung zählt für 2025 rund 23.900 Unternehmenspleiten, ein Plus von 8,3 Prozent und der höchste Stand seit über zehn Jahren. Im Verarbeitenden Gewerbe legten die Fälle um 10,3 Prozent zu, überdurchschnittlich stark.

Jede dieser Pleiten ist ein doppelter Verlust für die Kommune. Weg fällt ein Steuerzahler, hinzu kommen oft Arbeitslose, die kommunale Leistungen beziehen. Die Deindustrialisierung wirkt damit auf beiden Seiten der Schere zugleich, sie senkt die Einnahmen und hebt die Ausgaben zugleich. Dieser Doppelschlag bestimmt die kommenden Jahre.

Man darf die Kausalität nicht überdehnen, das gehört zur Redlichkeit dazu. Ein Teil des Jobabbaus ist Automatisierung, ein Teil Verlagerung von Gewinnen, nicht von Fabriken. Doch die Richtung ist eindeutig und eine Steuerbasis, die auf einer schrumpfenden Industrie ruht, ist eine Hypothek auf die kommunale Zukunft.

Der Bund verspricht, das Land verwaltet, die Gemeinde zahlt. 31,9 Milliarden Euro Defizit sind der Preis einer Finanzarchitektur, die Lasten nach unten reicht und Erträge nach oben.
— Markus Seyfferth, Chefredakteur Dr. Web

Wie tief die Industrie steckt, zeigt der Branchenvergleich. Energieintensive Zweige wie Chemie und Metall haben zeitweise Rückgänge von über acht Prozent im Jahr verzeichnet, während Textil und Teile des Maschinenbaus seit 2019 zweistellig geschrumpft sind. Solche Verluste sind keine Delle, sondern eine Verschiebung der industriellen Landkarte.

Der Kanal in die Kommunalfinanzen läuft über zwei Verzögerungen. Zuerst sinkt der Gewerbeertrag, was die Gewerbesteuer trifft. Mit ein bis zwei Jahren Abstand folgen die Löhne, weil Kurzarbeit, Abfindung und Wegzug den Einkommensteueranteil schmälern. Der volle Schaden zeigt sich also erst, wenn die Schlagzeile über die Werksschließung längst verklungen ist.

Die Redlichkeit gebietet die Gegenrechnung. Ein Teil der Verlagerung betrifft nur Gewinne, die Konzerne buchhalterisch ins Ausland schieben, während die Fabrik hierbleibt. Auch Automatisierung vernichtet Stellen, ohne dass ein Standort verschwindet. Doch die Direktinvestitionen fließen laut mehreren Ökonomen seit 2018 netto ab und diese Konstanz spricht gegen die Deutung als bloße Momentaufnahme.

Am Ende bleibt die Kostenfrage des Standorts. Hohe Energiepreise, Bürokratie und Fachkräftemangel drücken die Wettbewerbsfähigkeit und die Creditreform verweist bei den Insolvenzen genau auf dieses Bündel. Für die Kommunalfinanzen ist die Rechnung schlicht: Jeder abgewanderte Euro Wertschöpfung fehlt zweimal, einmal als Steuer und einmal als Kaufkraft im Ort.

Ein weiterer Faktor beschleunigt den Aderlass. Zulieferer folgen den großen Herstellern, wenn diese abwandern oder schrumpfen, sodass an einem Standort oft ganze Wertschöpfungsketten wegbrechen statt einzelner Betriebe. Für die betroffene Kommune potenziert sich der Verlust, weil Leitbetrieb und Zulieferer zugleich als Steuerzahler ausfallen.

Arme Städte, reiche Städte: die Spaltung wächst

Balkenwaage: Geldsack — Die Steuerkraft je Einwohner klafft zwischen reichen und armen Kommunen immer weiter auseinander.

Ein Durchschnitt verbirgt mehr, als er zeigt. Bei den Kommunalfinanzen gilt das doppelt. Hinter dem bundesweiten Defizit steckt eine tiefe Kluft zwischen wohlhabenden und abgehängten Städten. Manche Gemeinde legt Rücklagen an, während die Nachbarstadt jeden Cent über Kassenkredite vorfinanziert.

Die Trennlinie folgt der Wirtschaftsgeschichte. Alte Industrieregionen wie das Ruhrgebiet oder das Saarland schleppen die Hauptlast der Altschulden, weil dort seit Jahrzehnten Werke schließen und die Steuerkraft schrumpft. Wohlhabende Speckgürtel im Süden dagegen profitieren von florierenden Betrieben und ziehen zahlungskräftige Einwohner an. Die Deindustrialisierung verschärft genau diese Spaltung.

Der kommunale Finanzausgleich sollte das abfedern, stößt aber an seine Grenzen. Verteilt wird nur, was im Steuerverbund eines Landes vorhanden ist. In strukturschwachen Ländern ist der Topf selbst klein. So gleicht der Ausgleich zwar Spitzen aus, hebt die schwächsten Kommunen aber nicht auf ein tragfähiges Niveau.

Daraus entsteht eine räumliche Abwärtsspirale. Die klamme Stadt kürzt bei Kultur, Bädern und Personal, verliert dadurch an Attraktivität, sodass die mobilen Einwohner wegziehen. Zurück bleiben die, die auf öffentliche Leistungen am stärksten angewiesen sind. Für die Kommunalfinanzen bedeutet das eine sich selbst verstärkende Erosion, die kein Sparkommissar allein bremst.

Genau hier zeigt sich die politische Sprengkraft des Themas. Gleichwertige Lebensverhältnisse sind kein frommer Wunsch, sondern ein Verfassungsauftrag. Ausgerechnet die Kommunalfinanzen entscheiden über dessen Einlösung vor Ort. Wo das Schwimmbad schließt und der Bus seltener fährt, wächst die Distanz zwischen Anspruch und Wirklichkeit.

Man sollte die Schuld dabei nicht bei den Rathäusern suchen, das wäre zu billig. Eine strukturschwache Stadt kann noch so gut wirtschaften, gegen den Wegfall ihrer industriellen Basis kommt sie nicht an. Die Ursache liegt eine oder zwei Ebenen höher. Dort muss die Reform der Kommunalfinanzen ansetzen.

Ein Zahlenpaar macht die Kluft greifbar. Die reichsten Kommunen verfügen je Einwohner über ein Vielfaches der Steuerkraft der ärmsten, ein Abstand, der über die Jahre gewachsen ist statt geschrumpft. Der Wettbewerb der Standorte belohnt die Starken und bestraft die Schwachen, ganz gegen die Idee gleichwertiger Lebensverhältnisse.

Kassenkredite und Investitionsstau: die Abwärtsspirale

Pflaster — Der Investitionsrückstand kletterte auf 231 Milliarden Euro, die Kassenkredite legten binnen eines Jahres um 16,5 Prozent zu.

Wenn Einnahmen und Ausgaben dauerhaft auseinanderfallen, greifen Kommunen zum Kassenkredit. Dieser Dispo der Städte war einmal für kurzfristige Liquiditätslücken gedacht, ist mancherorts aber zur Dauerfinanzierung laufender Ausgaben geworden.

Die Zahlen zeigen den Sog. Zum 30. September 2025 lag die Verschuldung durch kommunale Kassenkredite laut Statistischem Bundesamt um 16,5 Prozent höher als ein Jahr zuvor. Rund 7,5 Prozent ihrer Ausgaben konnten die Kommunen 2025 nicht aus regulären Einnahmen decken.

Was zuerst gestrichen wird, ist die Investition. Neubau, Sanierung und Instandhaltung lassen sich verschieben, Sozialleistungen und Personal nicht. Genau deshalb wächst der Investitionsstau schneller als jede andere Kennzahl im kommunalen Haushalt und wird zum sichtbaren Verfall im Ortsbild.

Das KfW-Kommunalpanel beziffert den wahrgenommenen Investitionsrückstand zuletzt auf rund 231 Milliarden Euro, einen Rekordwert. Den größten Block bilden Schulgebäude mit 67,8 Milliarden Euro, gefolgt von Straßen und Verkehr mit 53,4 Milliarden. Inzwischen bewerten 44 Prozent der Kämmereien ihre Finanzlage als mangelhaft.

Daraus wird eine Spirale. Der marode Standort schreckt Betriebe ab, weniger Betriebe bedeuten weniger Gewerbesteuer, weniger Steuer erzwingt weiteres Kürzen bei Investitionen. Ein Schlagloch, das mit einem Kredit geflickt wird, ist am Ende teurer als eine solide Sanierung, nur dass für die niemand das Geld hat.

Bitter ist ein Detail aus derselben KfW-Befragung. Selbst dort, wo Geld bereitsteht, fließt es oft nicht ab, weil Personal in den Bauämtern fehlt und Genehmigungen dauern. Der Investitionsstau ist also nicht nur ein Finanz-, sondern auch ein Verwaltungsproblem und beides verstärkt sich gegenseitig.

Die Altschulden verschärfen das Bild, denn viele Städte schleppen Kassenkredite aus zwei Jahrzehnten mit. Solange die Zinsen bei null lagen, war der Bestand tragbar, doch die Zinswende hat die Last spürbar erhöht. Jeder Prozentpunkt mehr frisst Spielraum, der dann bei Schulen und Straßen fehlt.

Wie ernst der Verfall ist, zeigt der Unterhalt. Rund ein Fünftel aller Kommunen kann die eigene Infrastruktur laut KfW nur noch eingeschränkt oder gar nicht mehr pflegen, beim Straßenbau ist es fast ein Drittel. Aus aufgeschobener Wartung wird teurer Ersatz und so wächst der Investitionsrückstand schneller, als die Kommunalfinanzen ihn je abtragen könnten.

Zur Not greifen Städte zum letzten Hebel und schöpfen Gewinne ihrer eigenen Töchter ab. Höhere Ausschüttungen von Stadtwerken und Wohnungsgesellschaften stopfen kurzfristig Löcher, schwächen aber genau die Unternehmen, die Wärmewende und Wohnungsbau stemmen sollen. Ein solcher Griff in die eigene Substanz ist ein Alarmzeichen, kein Ausweg.

Am Ende zahlt den Preis der Bürger, oft ohne es zu merken. Höhere Gebühren, gesperrte Bäder, ausgedünnte Busfahrpläne und marode Schulen sind die stille Währung, in der das Defizit beglichen wird. Die Krise der Kommunalfinanzen bleibt damit keine Frage für Statistiker, sondern trifft den Alltag im Quartier.

Der Vergleich mit einem Privathaushalt trifft die Lage nur halb. Eine Familie, die den Dispo dauerhaft ausreizt, bekommt irgendwann kein Geld mehr, eine Kommune dagegen darf nicht insolvent werden und finanziert weiter. Diese fehlende Notbremse klingt nach Sicherheit, verlängert in Wahrheit aber die Agonie überschuldeter Kommunalfinanzen.

Der Staat bin ich: Aufgaben oben, Rechnung unten

Gesetzestext in Trichter mit Schild, darunter rote Box mit rosa Blatt und Ziffer 1 — Die kommunalen Sozialleistungen erreichten 2024 rund 84,5 Milliarden Euro, ein Plus von 11,7 Prozent.

Hinter den Zahlen steckt ein Konstruktionsprinzip und dieses Prinzip ist der eigentliche Skandal. Über kommunale Pflichtaufgaben entscheiden meist Bund und Länder, bezahlen muss sie am Ende die Gemeinde. Das Konnexitätsprinzip, wonach wer bestellt auch zahlt, ist auf dem Papier stark und in der Praxis löchrig.

Ein Beispiel liefert der Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung ab 2026. Beschlossen in Berlin, umgesetzt und finanziert vor Ort, ohne dass die passende Einnahme automatisch mitkäme. So sammeln sich Verpflichtungen im Rathaus, deren Gegenfinanzierung woanders versickert.

Bei den eigenen kleinen Steuern dürfen die Gemeinden zwar zulangen, doch die Summen sind Symbolik. Was etwa eine Hundesteuer tatsächlich einbringt, bleibt gemessen am Milliardenhaushalt ein Rundungsfehler, taugt aber gut als Beleg für die begrenzte Steuerhoheit der Kommunen.

Der Titel dieser Rubrik meint genau das. Die Gemeinde ist der Ort, an dem die Versprechen des Staates eingelöst werden, Kita, Schule, Straße, Schwimmbad. Das Geld dafür wird an anderer Stelle verteilt und die Lücke dazwischen füllt der Kämmerer mit Kürzungen und Krediten.

Eine Naturkatastrophe ist das nicht, sondern eine politische Entscheidung, die anders ausfallen könnte. Eine Finanzarchitektur, die Lasten nach unten reicht und Erträge nach oben zieht, produziert die Dauerkrise mit Ansage. Eine echte Rettung der Kommunen setzt an diesem Verteilmechanismus an, nicht an der Sparsamkeit einzelner Rathäuser.

Der Fehlanreiz steckt im System selbst. Eine Ebene, die Leistungen beschließt, deren Kosten woanders anfallen, wägt großzügiger ab als jene, die am Ende zahlt. Bund und Länder verteilen Wohltaten, die Rechnung landet in den Kommunalfinanzen und die Gemeinde darf den Unmut der Bürger über gesperrte Bäder ausbaden.

Besonders deutlich wird das an den zersplitterten Zuständigkeiten. Bildung ist Ländersache, das Schulgebäude aber gehört der Kommune. Soziales regelt der Bund, gezahlt wird vor Ort. Diese Aufspaltung von Entscheidung und Finanzierung erzeugt eine Grauzone, in der niemand die volle Verantwortung übernimmt und trotzdem alle mitreden.

Das Sparen vor Ort löst dieses Problem nicht, es kann es sogar verschlimmern. Kürzt eine Stadt Kultur, Sport und Grünflächen, sinkt ihre Attraktivität, Betriebe und Einwohner wandern ab, die Steuerkraft schrumpft weiter. Gesunde Kommunalfinanzen entstehen nicht durch Kaputtsparen, sondern durch eine ehrliche Verteilung der Lasten zwischen den Ebenen.

Wie groß solche übertragenen Lasten werden, zeigt der Ganztagsanspruch. Schätzungen gehen von Milliardenkosten für Ausbau und Betrieb aus, die zu einem erheblichen Teil bei Städten und Landkreisen hängen bleiben. Ein Rechtsanspruch klingt nach Fortschritt, verwandelt sich in der Kämmerei aber in eine Dauerlast ohne verlässliche Gegenfinanzierung.

Ein Blick auf die Verantwortung lohnt zum Abschluss dieses Kapitels. Bund und Länder verweisen bei der Zuständigkeit gern auf die kommunale Selbstverwaltung. Beim Zahlen zählt dann die eigene Kassenlage. Diese doppelte Rhetorik hält das System am Laufen, löst die Krise der Kommunalfinanzen aber nicht, sondern verwaltet sie nur.

Was den Kommunen jetzt bliebe

Eine Werkzeugkiste mit einem Schraubenschlüssel und zwei Werkzeugsätzen auf weißem Grund — Ein höherer Umsatzsteueranteil wäre die stabilste Stellschraube, ist bislang aber nur angekündigt.

Die Lösungen sind bekannt, sie scheitern nicht am Wissen, sondern am Wollen. Der stabilste Hebel wäre ein höherer kommunaler Anteil an der Umsatzsteuer, denn diese Steuer schwankt weit weniger als Gewinne und Löhne. Mehr Umsatzsteueranteil hieße mehr Verlässlichkeit im Haushalt.

Der zweite Hebel liegt bei den Sozialausgaben. Solange Bund und Länder Leistungen beschließen, deren Kosten bei den Kommunen landen, bleibt die schnelle Klinge der Schere scharf. Eine spürbare Entlastung bei den Sozialkosten würde das strukturelle Defizit an der Wurzel treffen.

Auch die Gewerbesteuer selbst steht seit Jahren zur Reform an, etwa durch eine breitere Bemessungsgrundlage und weniger Klumpenrisiko. Alle drei Ansätze, mehr Umsatzsteueranteil, Sozial-Entlastung und Gewerbesteuer-Reform, stehen im Koalitionsvertrag. Umgesetzt ist bislang keiner.

Bleibt das Sondervermögen für Infrastruktur, aus dem auch die Kommunen Mittel erwarten. Das kann Investitionen anschieben, löst das laufende Defizit aber nicht, denn Einmalgeld füllt kein strukturelles Loch. Und ob das Geld vor Ort ankommt, hängt an eben jenen Bauämtern, die schon heute überlastet sind.

Unsere Prognose fällt daher nüchtern aus. Ohne einen Umbau der Einnahmenseite und eine echte Sozial-Entlastung wird das Defizit nicht schrumpfen, sondern nach Einschätzung der kommunalen Spitzenverbände schrittweise auf mehr als 35 Milliarden Euro pro Jahr wachsen. Die Kommunalfinanzen bleiben damit der Ort, an dem die deutsche Strukturkrise zuerst sichtbar wird, im geschlossenen Schwimmbad und in der gesperrten Brücke.

Ein höherer Umsatzsteueranteil wirkt deshalb so gut, weil er die Basis verstetigt. Konsum schwankt weit weniger als Unternehmensgewinne und ein größerer Anteil daran würde die Kommunalfinanzen unabhängiger von der lokalen Konjunktur machen. Genau deshalb steht diese Stellschraube seit Jahren ganz oben auf der Wunschliste der kommunalen Verbände.

Daneben braucht es eine Altschuldenlösung. Ohne einen Schnitt bei den aufgelaufenen Kassenkrediten bleiben die am tiefsten verschuldeten Städte handlungsunfähig, egal wie gut die Konjunktur läuft. Über eine Bundesbeteiligung wird seit Jahren geredet, ein tragfähiger Beschluss steht bis heute aus.

Selbst das Sondervermögen für Infrastruktur bleibt ein zweischneidiges Versprechen. 231 Milliarden Euro Rückstand lassen sich mit Einmalgeld anschieben, doch ohne mehr Personal in den Bauämtern und schlankere Verfahren verpufft ein Teil der Mittel. Eine Reform der Kommunalfinanzen heißt deshalb immer beides, mehr Geld und weniger Bürokratie.

Am Ende bleibt eine unbequeme Wahrheit, die kein Wahlprogramm gern plakatiert. Die Sanierung der Kommunalfinanzen kostet den Bund und die Länder Geld oder Macht, meist beides. Deshalb passiert so wenig. Solange die unterste Ebene die Rechnung zahlt und die oberste die Lorbeeren erntet, bleibt der Reformdruck gering.

Ein Rest Hoffnung bleibt dennoch begründet. Der Investitionsdruck ist inzwischen so sichtbar, dass selbst der Bund die Kommunen im Sondervermögen ausdrücklich bedenkt. Ob daraus ein echter Neustart der Kommunalfinanzen wird oder nur ein teures Pflaster, entscheidet sich weniger am Geld als am Willen zur strukturellen Reform.

Eine letzte Option wird selten offen ausgesprochen, prägt die Praxis aber längst. Viele Städte erhöhen still die Grund- und Gewerbesteuerhebesätze, um wenigstens etwas gegenzusteuern. Das entlastet kurzfristig die Kasse, verteuert aber den Standort und kann Betriebe vertreiben, ein Dilemma, das die Enge der Kommunalfinanzen schonungslos offenlegt.

Realistisch bleibt daher nur ein Szenario der kleinen Schritte. Ein Altschuldenschnitt hier, ein etwas höherer Umsatzsteueranteil dort, dazu Geld aus dem Sondervermögen für einzelne Bauprojekte. Das mildert die Symptome, doch ohne eine echte Neuordnung der Aufgaben und ihrer Finanzierung bleiben die Kommunalfinanzen ein Fass ohne Boden.

Immerhin wächst der politische Druck. Kommunale Spitzenverbände, Gewerkschaften und Wirtschaftsforscher fordern inzwischen unisono eine Strukturreform. Die schiere Höhe des Defizits lässt sich kaum noch aussitzen. Ob daraus Taten folgen, bleibt die offene Frage, an der die Zukunft der Kommunalfinanzen hängt.

Glossar: 12 wichtige Fachbegriffe zu Kommunalfinanzen

Steuerrechtlexikon, Karteikarten mit Fachbegriffen und eine Gummiente auf weißem Grund — Zwölf Fachbegriffe rund um Kommunalfinanzen, von der Gewerbesteuerumlage bis zum Kassenkredit.

Doppik

Doppik ist die doppelte Buchführung im kommunalen Haushalt, die den früheren kameralen Einnahmen-Ausgaben-Blick ersetzt hat. Erfasst werden auch Abschreibungen und Rückstellungen, was den schleichenden Wertverlust maroder Infrastruktur überhaupt erst im Haushalt sichtbar macht.

Gewerbesteuer

Gewerbesteuer ist die wichtigste eigene Steuer der Gemeinden, erhoben auf den Ertrag ansässiger Betriebe. Die Kommune legt den Hebesatz selbst fest. Weil Erträge stark schwanken und oft an wenigen großen Zahlern hängen, ist diese Einnahme die volatilste Säule im kommunalen Haushalt.

Gewerbesteuerumlage

Gewerbesteuerumlage ist der Anteil am Gewerbesteueraufkommen, den die Gemeinden an Bund und Land abführen müssen. Die Umlage schmälert den Nettoertrag der Gewerbesteuer und erklärt die Kluft zwischen Brutto- und Nettoaufkommen.

Grundsteuer

Grundsteuer ist eine ortsfeste Realsteuer auf Grundbesitz, deren Hebesatz die Gemeinde bestimmt. Das Aufkommen schwankt kaum und gilt als verlässliche Einnahme. Die zum Jahr 2025 wirksame Grundsteuerreform hat die Bewertung neu geordnet und vielerorts für Streit über die Hebesätze gesorgt.

Hebesatz

Hebesatz ist der Prozentfaktor, mit dem eine Gemeinde den Steuermessbetrag von Gewerbe- und Grundsteuer multipliziert. Über ihn steuert die Kommune die Höhe ihrer beiden Realsteuern selbst. Er ist das wichtigste eigene Instrument, um Einnahmen aktiv zu beeinflussen.

Kassenkredit

Kassenkredit, auch Liquiditätskredit, ist der Dispo der Kommune für kurzfristige Zahlungslücken. Eigentlich für Wochen gedacht, ist er in finanzschwachen Städten zur Dauerfinanzierung laufender Ausgaben geworden. Ein wachsender Kassenkreditbestand gilt als Alarmsignal für strukturelle Überschuldung.

Kommunaler Finanzausgleich

Kommunaler Finanzausgleich ist das landesrechtliche System, das Steuerkraft und Aufgabenlast zwischen Gemeinden ausgleicht. Über Schlüsselzuweisungen erhalten finanzschwache Kommunen Mittel aus dem Steuerverbund des Landes. Weil er der Steuerkraft folgt, schrumpft er tendenziell in der Krise.

Konnexitätsprinzip

Konnexitätsprinzip besagt, dass die Ebene, die eine Aufgabe überträgt, auch für deren Finanzierung sorgen muss. In der Praxis wird es oft unterlaufen, wenn Bund oder Land Pflichten beschließen, deren Kosten am Ende bei den Kommunen landen. Darin liegt eine Kernursache der Dauerkrise.

Kreisumlage

Kreisumlage ist der Beitrag, den kreisangehörige Gemeinden an ihren Landkreis zahlen, damit dieser seine Aufgaben finanziert. Der Beitrag mindert das frei verfügbare Budget der Gemeinde und steigt oft genau dann, wenn auch die Gemeinde selbst unter Druck steht.

Prozyklizität

Prozyklizität beschreibt eine Einnahme, die den Konjunkturzyklus verstärkt statt ihn abzufedern. Die Gewerbesteuer ist prozyklisch: Im Aufschwung sprudelt sie, im Abschwung bricht sie ein und die Kommune muss ausgerechnet in der Krise sparen, wenn der soziale Bedarf am größten ist.

Schlüsselzuweisung

Schlüsselzuweisung ist die wichtigste Zahlung aus dem kommunalen Finanzausgleich, verteilt nach einem Schlüssel aus Bedarf und Steuerkraft. Gedacht als Ausgleich für Finanzschwäche, bleibt diese Zahlung zweckungebunden und mildert die Abhängigkeit der Kommunen von der Landespolitik kaum.

Umsatzsteueranteil

Umsatzsteueranteil ist der kleine Prozentsatz am bundesweiten Umsatzsteueraufkommen, der den Gemeinden zufließt. Er ist bisher gering, gilt aber als vergleichsweise stabil. Ein höherer Umsatzsteueranteil wäre der wichtigste Hebel, um die Einnahmen der Kommunen weniger konjunkturanfällig zu machen.

FAQ: Kommunalfinanzen

Sparschwein mit Aufschrift „Stadtkasse FAQ“ und Zetteln vor weißem Hintergrund — Die häufigsten Fragen zu Kommunalfinanzen, kompakt und ohne Fachchinesisch beantwortet.

Wie finanzieren sich Städte und Gemeinden hauptsächlich?

Rund die Hälfte der Einnahmen stammt aus Steuern, vor allem aus Gewerbesteuer und Einkommensteueranteil. Die andere Hälfte bilden Gebühren, Schlüsselzuweisungen der Länder und eigene Erträge. Von der Bruttosumme gehen Kreisumlage und Gewerbesteuerumlage wieder ab.

Warum rutschen die Kommunalfinanzen 2025 ins Rekorddefizit?

Den Ausschlag geben die Sozial- und Personalausgaben, die schneller wachsen als die Einnahmen. Die Gewerbesteuer ist netto sogar leicht gestiegen. Das Defizit von 31,9 Milliarden Euro entsteht also durch eine Schere zwischen träger Einnahme und rasch wachsender Pflichtausgabe.

Welche Rolle spielt die Gewerbesteuer für die Kommunen?

Die Gewerbesteuer ist die wichtigste eigene Steuer und zugleich die volatilste. Das Aufkommen hängt am Ertrag der Betriebe und oft an wenigen großen Zahlern. Fällt ein Werk weg, kann ein Viertel des Aufkommens auf einen Schlag verschwinden.

Was bedeutet die Deindustrialisierung für die kommunale Steuerbasis?

Verschwindet ein Industriejob, sinkt nicht nur die Gewerbesteuer, sondern auch der Lohn und damit der Einkommensteueranteil. Beide großen Säulen speisen sich aus der lokalen Wirtschaftskraft, weshalb eine schrumpfende Industrie die Basis zeitverzögert doppelt schwächt.

Was sind Kassenkredite und warum sind sie riskant?

Kassenkredite sind der Dispo der Kommunen für kurzfristige Lücken. Werden laufende Ausgaben dauerhaft darüber finanziert, wächst ein Schuldenberg ohne Gegenwert. Zuerst gestrichen werden dann Investitionen, was den Standort weiter schwächt.

Was könnte die Kommunalfinanzen wieder stabilisieren?

Am wirksamsten wäre ein höherer Umsatzsteueranteil, weil diese Steuer kaum schwankt, dazu eine echte Entlastung bei den Sozialausgaben und eine Reform der Gewerbesteuer. Alle drei stehen im Koalitionsvertrag, umgesetzt ist bisher keiner.